El costoso Instituto que nadie conoce

Óscar Constantino Gutiérrez

La reforma constitucional en materia de transparencia, aprobada en el Senado el pasado 20 de diciembre de 2012, da rango constitucional al Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), así como mayores facultades. El nuevo carácter del IFAI, como última instancia en materia de trasparencia, hace necesaria la referencia a algunos datos:

1.    La casa encuestadora Parametría hizo público un estudio, el pasado 26 de diciembre de 2012, que revela que 81 por ciento de los consultados desconoce qué es el IFAI: la cifra aumentó cinco puntos porcentuales de 2011 a 2012. En pocas palabras, la encuesta de Parametría revela que 4 de cada 5 mexicanos no sabe qué es el IFAI y seis de cada diez consideran que la información sigue sin ser transparente, aun con la existencia del Instituto.

2.    Con el año nuevo, el IFAI estrenará oficinas con un precio cinco veces mayor al de sus actuales cuarteles generales en Coyoacán. La Torre IFAI tiene 13 mil 453 metros cuadrados, se encuentra ubicada en Insurgentes Sur 3211, Colonia Insurgentes Cuicuilco y costó tres veces más de lo estimado: 728 millones de pesos.

3.    El presupuesto 2012 del IFAI fue de 479 millones de pesos y la propuesta para 2013 fue de 573 millones de pesos, organizaciones como Impacto Legislativo ya advirtieron que esa cantidad resulta insuficiente para las nuevas atribuciones del órgano garante. Van dos ejemplos de entidades con presencia nacional, para el contraste presupuestario: el INEGI solicitó 5 mil 609 millones de pesos para 2013 y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) tendrá 2 mil 152 millones de pesos para el año que comienza.

4.    Al 29 de noviembre de 2012, se tenían registradas 122 mil 704 solicitudes al gobierno federal (de información, así como de acceso y corrección de datos personales). Es decir, cada solicitud de información costó casi 4 mil pesos (sin contar el gasto en oficinas de transparencia de cada entidad de la Administración Pública Federal).

5.    Si se considera que la Población Económicamente Activa (PEA) alcanzaba 51.4 millones de personas en México (al tercer trimestre de 2012), sólo 0.23 por ciento de la PEA solicitó información pública (o acceder o corregir sus datos personales).

Estos datos revelan una realidad incontestable: a pesar del considerable presupuesto que se dedica a la transparencia, la mayoría de los mexicanos estiman que la información sobre los sueldos y gasto gubernamental es inaccesible o, como los medios explican de acuerdo a la ya referida encuesta de Parametría, las personas asumen que los datos puestos en acceso son maquillados por el gobierno.

No puede alegarse que el IFAI es desconocido por falta de recursos: quien haya visto los comerciales del IFAI por televisión sabe que el órgano tiene presupuesto para difundir sus actividades por medios masivos.

En este ambiente de ineficiencia gubernamental, al legislador Pablo Escudero no le faltó entusiasmo para celebrar la enmienda en materia de transparencia que se aprobó en el Senado: sostuvo que la reforma “fue producto de una consulta a todos los actores de la sociedad involucrados en el tema”.

Sin embargo, saltan dos evidencias que contradicen al senador Escudero: tanto Ernesto Villanueva como Perla Gómez Gallardo hicieron severas críticas a la iniciativa de transparencia, pero el documento presentado por PRI y PVEM en el Senado el 13 de septiembre no recoge punto alguno de los señalados por estos dos distinguidos doctores en Derecho y especialistas en transparencia.

La iniciativa tiene virtualmente las mismas características desde que la anunció como candidato Enrique Peña Nieto, por lo que es un misterio cuándo se hizo la supuesta consulta y a quién se preguntó sobre el tema.

Sin duda el IFAI sostendrá que hubo consulta y, si la transparencia les alcanza para publicarla, será evidente que sólo se les inquirió a los amigos del Instituto y a los órganos garantes locales, que son los obvios beneficiarios de esta reforma.

Debo disentir de la opinión del senador Escudero: la reforma de transparencia no es un gran avance para México ni es una muestra de lo que los legisladores y políticos están obligados a hacer. Durante 10 años de existencia del IFAI, los resultados en materia de transparencia no son muy alentadores: obtener información pública precisa sigue siendo una costosa monserga.

El órgano garante no acepta su responsabilidad por esta situación: oscila entre decir que hay grandes avances (que sólo ven ellos y la clase política que vive del modelo existente) y echarle la culpa a las malvadas y opacas autoridades que todo lo ocultan. Ese discurso maniqueo contrasta con la realidad: el IFAI tiene múltiples apoyos institucionales (porque la transparencia es un discurso políticamente correcto) e incluso es uno de los órganos más respaldados por la Suprema Corte (a veces hasta de forma irreflexiva).

Lo cierto es que varias de las debilidades y amenazas de la transparencia en México parten de errores del IFAI: el órgano garante le apostó a Infomex, a la automatización del modelo abarrotero de solicitar información, cuando lo más eficiente es un modelo de autoservicio (de consulta de toda la información pública en Internet, sin intervención gubernamental). Si el IFAI hubiera dedicado a los portales de transparencia la tercera parte del esfuerzo que ha destinado a impulsar Infomex, la reforma de transparencia no estaría siquiera en la mesa: sería innecesaria porque toda la información pública de México estaría en línea.

Sin embargo, para los transparentistas iluminados, el IFAI es sagrado: digno de veneración e intocable, a pesar de que sus atribuciones rompen con las reglas esenciales de los sistemas constitucionales modernos y profesionalizados.

Para muestra basta un ejemplo: la iniciativa presentada en el Senado por el PRI y del PVEM sostiene, en su página 30, que las resoluciones del IFAI revisten todas las características de las emitidas por una autoridad administrativa jurisdiccional y, con la reforma, el IFAI "se estaría asemejando a una instancia jurisdiccional revisora". En consecuencia, la actividad sustantiva del IFAI "seguirá consistiendo en la aplicación de la legislación a casos concretos en disputa".

Por tanto, el IFAI aplica la ley para resolver controversias jurídicas, pero sus comisionados no son abogados: tiene las funciones de un tribunal, pero quienes deciden no son profesionales del Derecho. 

Sólo para dejarlo claro, ¿usted aprobaría que un ciudadano le hiciera una cirugía de corazón, asesorado por médicos? Seguramente no permitiría que ese ciudadano le pusiera siquiera talco. Sin embargo, con total naturalidad aceptamos que unos ciudadanos resuelvan como jueces, aunque carezcan de la formación profesional para realizar esas funciones.

Resulta necesario indicar que resolver controversias en materia de transparencia no es una labor sencilla, como expedir licencias para giros comerciales, requiere conocimientos jurídicos especializados. La complejidad de la materia no es la única razón para que la atiendan abogados, sino que una decisión errónea en temas de acceso a la información puede acarrear serios daños pecuniarios, morales e incluso a bienes colectivos fundamentales, como son la seguridad nacional o la dignidad de las personas.

Y ése es el modelo que, sin consulta real, nos quieren vender como la solución a los problemas de opacidad de México, aunque lleve 10 años sin funcionar.

Con el gasto que tiene (y tendrá) el IFAI, se hace necesario cuestionar si esos 573 millones de pesos serían más eficientes si el INEGI fuera el órgano garante de la transparencia o si el IFAI se convirtiera en un tribunal (como han propuesto especialistas de la talla del doctor Ernesto Villanueva). Si se considera que el Instituto ya le costará a los contribuyentes la mitad del presupuesto del TEPJF (entre precio de la Torre IFAI y asignación ordinaria 2013), la opción de tener un TRIFAI (en lugar del IFAI) se vuelve altamente atractiva.

El paradigma de transparencia mexicano tiene varios errores, no está para ponerle altares. Van algunos ejemplos:

A.   Modelo de petición y no de acceso: en lugar de que la información esté para consultarla, hay que pedirla a un burócrata.

B.   Ley del garrote, en lugar de prevención: el objeto del Derecho de Acceso a la Información (DAI) es que la gente tenga la información en su poder, no multar a funcionarios.

C.   Ausencia de estándares: a la fecha aún no hay un protocolo único de portales de transparencia, cada entidad informa como quiere lo que quiere.

D.   Información desperdigada (carencia de concentración de datos): el modelo implica que el ciudadano debe preguntar los datos en distintas instancias, en lugar de en una sola. En un sistema organizado, bastaría consultar el Archivo General del Estado para acceder a toda la información. Pero en México no es así.

E.   Órganos garantes mesiánicos: como ya se refirió, 4 de cada 5 personas no conocen al IFAI, pero estos órganos piden más presupuesto y dientes, como si fueran el epítome de la eficiencia. Nuevamente debe recordarse que el IFAI gastó casi 500 millones de pesos durante 2012 y para 2013 le costará a los mexicanos 1200 millones, más de la mitad del presupuesto del TEPJF... cuando en 2012 sólo se hicieron 122 mil 704 solicitudes al gobierno federal.

F.    Prevalencia de la definitividad de las resoluciones del órgano garante sobre la seguridad jurídica: esta falla da para escribir unas 140 páginas, pero puede resumirse en que los órganos garantes no son infalibles o perfectos para que sus decisiones sean intocables.

En suma, el modelo mexicano de transparencia es costoso, ineficiente e ineficaz. Más que aplausos (como son el reconocimiento constitucional y mayor presupuesto), merece críticas y reformas.

La medida más eficiente y correcta jurídicamente es contar con una sola ley de transparencia para todo el país y un solo órgano garante (encabezado por abogados) con presencia en todo México, aunque el modelo único nacional no le convenga a los grupos de interés que viven de un caótico e ineficiente sistema que tratan como sagrado, aunque no lo sea.